■ 분류 / 기관분류 : 연구용역 /

■ 출처 / 저자 : 시장경제연구원 / 시장경제연구원

■ 발행일 : 2006-12


■ 내용

  특정 산업이나 부문에 독자적인 규제기관이 존재하는 이유는 해당 산업이나 부문이 여타 산업이나 부문과는 다른 기술적ㆍ구조적 차이가 존재하기 때문이다. 이러한 차이가 존재하지 않는 경우 해당 산업의 경제적 효율성 제고나 소비자 보호를 위한 시장경쟁의 강화는 일반규제기관인 경쟁당국(competition authorities)에 의해서 행해지는 것이 보통이다. 과거 독립규제기관이 존재하는 산업들은 대개 네트워크의 존재로 인해서 그 산업이 자연독점적 성격을 지니고 있었고 그 규제에는 기술적 전문성과 복잡성이 개재되어 있었다. 그러나 최근의 네트워크 산업에서의 기술진보는 이들 산업이 더 이상 자연독점산업으로 남는 것을 어렵게 만들어 가기 시작하였고, 이에 따라서 이들 산업에 대한 전문규제기관 또는 독립규제기관의 설치를 통한 경쟁촉진과 소비자보호를 위한 규제의 강화와 일반규제기관인 경쟁당국의 규제 관할권 확대를 초래하는 원인이 되었다. 이런 상황에서 이들 규제기관들이 담당하는 기능과 역할이 효율적이며 합리적으로 분담되어 있는가에 대한 논의가 지속되어 왔다.
우리나라의 경우에도 공정거래위원회는 특별히 다른 법률 또는 공정거래법 자체가 그 적용을 제외하도록 명시한 경우 외에는 모든 산업에서 독과점의 방지와 경쟁의 촉진을 위해서 다양한 조치를 할 수 있는 권한을 가지고 있다. 공정거래위원회는 공정거래법을 비롯하여 하도급거래공정화에관한법률, 약관의규제에관한법률, 표시ㆍ광고의공정화에관한법률, 방문판매등에관한법률, 할부거래에관한법률 등에 근거해서 독과점적인 시장구조의 개선, 경제력집중억제, 경쟁법 집행, 거래행태의 개선, 소비자보호 등에서 다양한 형태의 정책과 규제를 시행하고 있다. 이러한 공정거래위원회의 보편적 규제권한은 전기통신 산업에 대해서도 시장지배적 지위 남용 금지, 불공정거래 행위의 금지, 기업결합의 제한, 독과점적 시장구조의 개선을 위한 규제개혁 등을 통해서 행사될 수 있다.
예를 들어 기업결합의 제한과 관련해서는 공정거래법 제7조와 제12조를 통해서 전기통신산업에서의 특정한 기업결합이 시장경쟁을 실질적으로 제한하는 경우 이에 대한 금지를 명할 수 있고, 이러한 기업결합이 시행될 경우 이 기업결합에 대한 사전 신고 및 심사를 행하는 권한을 가지고 있으며 독과점적 시장구조의 형성을 방지하기 위해서 부당한 공동행위의 금지를 규정한 공정거래법 제19조를 통해서 전기통신산업의 담합에 대한 제재를 행할 수 있다.
통신위원회와 공정거래위원회와의 관계에서는 규제의 중복과 그로 인한 문제점이 이슈라고 할 수 있는데 공정거래위원회는 2001년 초 공정거래법 시행령을 개정하여 필수설비에 대한 사용 또는 접근을 거절ㆍ중단ㆍ제한하는 행위를 시장지배적 지위 남용 행위로 규제할 수 있도록 근거를 마련하였다. 이와 같은 일반규제기관인 공정거래위원회의 전기통신산업에 대한 규제의 확장은 필수설비, 경쟁정책, 기술, 진입ㆍ가격 등과 관련된 규제와 규제개혁 관련한 개입에서 중복의 가능성을 초래하고 있다. 이러한 이중적 규제기준으로 인해서 기존 전기통신역무에 대한 정부정책의 일관성과 규제의 효율성을 저해하여 통신사업자의 사업추진 활동에 혼란을 초래할 수 있다. 통신사업자의 불공정거래 행위에 대한 관할기관이 불투명하게 되어 규제의 공신력이 떨어지고 규제기관의 이원화로 인한 중복처벌 및 법 적용의 형평성 문제가 발생할 수 있다.
일반적으로 이중규제는 규제권 행사의 혼선으로 인한 규제기준의 일관성 부재와 규제기관간 책임귀속의 불명확을 초래한다. 특히 통신분야에서 경쟁당국과 규제당국의 중복규제가 초래하는 문제는 양 기관 심사결과의 예측가능성을 떨어뜨리게 되며, 본질적으로 동일한 내용의 심사를 두 기관이 수행함으로써 불필요하게 자원이 낭비되어 사업자들의 부담이 증가하게 된다. 이는 하나의 행정주체를 대표하는 행정기관들이 국민에 대하여 서로 다른 입장을 표시하고 나아가 이를 관철하려는 것은 ‘행정의 단일성 원리(Einheit der Verwaltung)’에 반한다는 지적이 있다. 이에 정보통신부와 공정거래위원회는 법치주의 원칙이나 행정조직법의 입법원리의 본질인 국민의 법적지위의 이익을 실현하는 방향으로 정책적 협력방안을 강구해야 한다. 정보통신부(통신위원회)는 사업법상의 불공정거래행위에 대한 규제권한을 행사함으로써 일반 경쟁정책수행에 영향을 미치며, 공정거래위원회는 독점규제법을 근거로 일반적 경쟁정책을 수행하는 과정에서 전기통신사업분야의 사업자에 대한 일반적 경쟁규제권한행사를 통하여 전기통신사업에 대한 경제정책 및 산업정책에 영향을 미치고, 따라서 전기통신사업분야에 대한 경제정책 및 경쟁정책이 일관성을 유지하기 위해서는 통신위원회와 공정거래위원회가 권한을 행사함에 있어서 서로 협력하여야 할 필요성이 있다. 특히 규제기관 상호간의 협력부재로 인하여 중복규제 또는 규제정책의 혼선이 야기될 경우에 피규제자인 국민의 법적 지위에 큰 불이익을 초래하게 되므로, 법치주의 원칙이나 행정조직법의 일반법리에 비추어 부당하다고 판단된다.
이에 이중규제 해소방안에 대한 많은 대안이 지금까지 모색되어 왔다. 그러나 문제의 본질적인 해결을 위해서는 양 규제당국이 이중규제를 해소하고자 하는 의지와 이를 도출해 내려는 관련 사업자들의 노력, 그리고 이를 바탕으로 한 법제화 등을 통해 이중규제의 문제점을 근본적으로 해결하려는 입법기관의 의지 등이 종합적으로 수반될 때 실효성 있게 해결될 것이다. 그리고 규제기관 간의 정책적 협력을 위한 절차를 명확히 정립할 필요성이 있다. 규제기관간의 권한배분과 관련하여, 1998년 통신위원회와 공정거래위원회는 업무의 관할에 관한 합의를 도출하였으나, 요금담합, 비대칭 규제, 단말기 보조금 등의 현안에서 양 기관간의 이견이 발생하고 있으므로, 다른 주요국의 사례처럼 사전에 충분한 협의를 할 수 있는 정책협력 절차를 법제도적으로 명시하는 방안을 모색할 필요성이 있다. 현실적으로 다양한 사후규제의 위반사례에 적용될 모든 규제조항들의 관할권을 사전적으로 규정하는 것은 거의 불가능한 일이므로, 구체적인 위반사례의 발생 시에 절차적으로 규제기관 간의 상호간의 논의 및 협력에 관한 절차를 통하여 해결하는 것이 합리적일 것이다.
지금까지의 논의를 바탕으로 이중규제의 문제점을 개선하기 위한 방안을 제시하면 다음과 같다. 우선 전문규제당국과 일반경쟁당국간 경쟁정책 이슈 및 불공정 규제이슈 관련 협의체 구성이 필요한 것으로 보인다. 해외에서의 통신산업 규제유형에서 살펴보았듯이 영국의 규제당국과 경쟁당국 간 협의체와 스위스의 규제기관 간 공식협력기구 등이 좋은 예이다. 영국의 양 규제당국 간 협의체에서는 통신분야의 협정이나 불공정행위 규제 등은 주로 통신위원회원장이 관할하되, 공정거래위원장과 항상 협의를 통해 이중규제의 폐해를 해결하고 있다. 스위스에서도 양규제기관간 상호협의를 통해 중복규제를 해소하기 위해 노력하고 있다. 정보통신부(통신위원회)-공정거래위원회 간 동협의체에서는 양 규제기관 간 특정 규제사항 관련 상호협의 채널을 구축하는 것이 최우선 순위이다. 양 규제기관 간 중복규제 개연성이 보이는 사안에 대해 상호협의를 통해 1차적으로 담당 규제기관을 정한다면, 현행 법규 및 제도속에서도 이중규제 발생을 최소화 시킬 수 있기 때문이다.
다음으로 양규제당국간 업무관할권 우선순위를 정해야 할 것이다. 예를 들면, '경쟁제한성 이슈'에 대해서는 경쟁법 전문기관인 공정거래위원회가 우선권을 지니고 규제권한을 행사하되, 통신산업의 특성을 감안하여 통신전문 규제당국과 협의하여 규제방향을 정하는 것이 중복규제를 해소한다. '통신기술 및 통신산업정책 등의 규제이슈'는 전문규제당국인 정보통신부(통신위원회)가 우선권을 가지되, 경쟁제한성 초래 여부에 대해서는 공정거래위원회와 협의를 통해 규제이슈를 해결하는 형식이다. 즉, 상호보완적 관계 형성을 통해 규제기관별 특성을 살리고, 비전문적인 분야에 대해서는 상호협조를 통해 이중규제를 최소화해야 할 것이다. 만약 이러한 양 규제기관 간 협의체가 구성되어 원활한 업무협의체계가 형성되어 있었다면 2002~2003년간 정보통신부에 의해 단행된 유효경쟁정책에 입각한 행정지도의 경쟁제한성 여부가 사전에 양규제당국간 협의에 의해 조정되었을 것이며, 2005년 공정거래위원회가 유선통신사업자에게 막대한 과징금 부과 시정조치를 발동하여 초래된 이중규제 논란도 발생치 않았을 것이다.
일본의 전기통신사업분야에서의 경쟁촉진에 관한 지침에서 살펴보았듯이 양규제당국간 이중규제 해소는 어려운 작업이다. 하지만 이중규제 해소를 위한 법제가 명확하지 않은 현 상황에서는 양 규제기관 간 공동가이드라인을 통한 규제이슈의 협의 또는 절충이 필요하다. 양 규제기관 간 규제사항에 대한 가이드라인이 제정된다고 하더라도 당장 이중규제 이슈가 완전히 해소되지는 않을 것이다. 이중규제 해소를 위해서는 구속력 있는 법제화를 통한 양 규제기관간의 권한과 책임이 명확해져야 가능하기 때문이다. 그런 의미에서 법제화 이전에 양규제기관간 규제권한 관련 공동 협의체의 운영기준 형식의 가이드라인 제정은 양규제기관의 의지만 있다면 가능하다고 보인다. 가이드라인에는 양 규제기관간 이중규제 해소를 위한 협의체 운영 및 협의 내용의 규정 등을 포함하여 가이드라인 운용의 실효성을 제고해야 한다.
전문규제당국과 일반규제당국 간 권한배분에 대한 OECD(1999)의 보고와 이를 토대로 한 연구에 따르면 경쟁제한적 행위규제는 경쟁당국이, 기술적 규제에 대해서는 전문규제당국이 규제 관할권을 가지는 권한배분 유형을 제시하고 있다. 또한 시장지배력 관련 규제는 일반경쟁당국에 귀속 시키는 것이 효율적이라고 보고 있고, 필수적인 망 시설에 대한 공정접근 보장은 경쟁당국과 전문규제당국 간 상호 권한을 보유하는 것으로 분류하고 있다. 그러나 필수설비 공정접근 규제는 기술적 특성 등을 감안한다면 일반경쟁당국 보다는 전문규제당국에서 관할권을 우선적으로 가지는 게 바람직할 수 있다. 이와 관련된 국내 연구에 있어서도 경쟁규제기능 중 필수적 망 시설의 공정접근 보장만을 분리하여 전문규제기관에게 부여하고 나머지 경쟁규제기능은 일반경쟁규제기관에게 귀속시키고 있다.
기업결합은 독립된 기업들을 인적